האיזון בין החזון התיכנוני למציאות הקימת

חברת פנינת אילת בע"מ ביקשה לבנות שתי קומות נוספות במרכז מסחרי שנמצא במגרש שהיא חוכרת. מגרש זה ממוקם בחוץ הצפוני של אילת, אשר לגביו חלות הגבלות מיוחדות בגין תב"ע (תוכנית בינוי עיר) וכמו כן תמ"א (תוכנית מתאר ארצית) שממשיכה לתת תוקף לאותן הוראות שניתנו בתב"ע. על פי תוכנית המתאר הארצית שהתקבלה ביוני 2005, "גובה הבנייה בשורת הבנינים הקרובה לחוף לא יעלה על הגובה המרבי של הבנינים לפי התכניות המאושרות, ערב תחילתה של תוכנית זו…" (סעיף 12.2) וכמו כן "תוכנית מקומית החלה באזור מלונאות תבטיח שמירת מבטים וצירים, ככל האפשר, אל חוף הים ואל גופי המים." (סעיף 12.3).

החברה הגישה לועדה המקומית לתכנון ולבניה-אילת תוכנית מפורטת לבניית שתי קומות נוספות במרכז המסחרי, כך ששיא הגבוה יעמוד על 12.05 מ' ממפלס קומת הכניסה. ב-1.4.03 המליצה הועדה המקומית לתכנון ולבניה לועדה המחוזית על הפקדת התוכנית, בכפוף להערות אגף הנדסה. לאחר שנשלחו מהועדה המחוזית דרישות הבהרה והערות לחברת פנינת אילת בע"מ, התוכנית הובאה לדיון בפניה ב-10.4.06. הועדה המחוזית דחתה את התוכנית, בטענה שלפי התב"ע, לא ניתן לבנות במגרש מעל לגובה של קומה אחת, שכבר בנויה. בעקבות זאת הגישה החברה עתירה מנהלית על החלטה זו ופרשנות זו של הגבלת הגובה שעומדת מאחוריה.

בדיון בבית המשפט לענינים מנהליים, טענה העותרת כי מגבלת הגובה שחלה על המגרש בעבר מתוקף התב"ע, בוטלה בתוכנית המפורטת. לפי התב"ע, מותר לבנות קומה אחת בלבד בגובה של עד 4.5 מ' ממפלס הכניסה. אולם העותרת עוד טענה שתוכנית המתאר הארצית שאושרה מתייחסת לכל רצועת החוף של אילת, אשר כוללת חלקים שלגביהם לא היו תוכניות מאושרות, ולכן גם לא חלות עליהם מגבלות בנייה. בית המשפט דחה טענה זו, יחד עם האחרות שנוגעות להסרת המגבלה בבנייה לגובה. בית המשפט קבע שעל פי סעיפי תמ"א 13 (בפרט 12.2,12.3) גובה בנייה לא יחרוג מכפי שנקבע בתוכניות המאושרות, כלומר בתב"ע, במקרה של המגרש הנידון. כמו כן, אין דרך להתעלם מכוונת התוכנית בכל מה שנוגע למגמה הרשמית לשמור על איכות הסביבה של האזור.

טענה נוספת שהעלתה העותרת, היתה שההחלטה לאכוף את הגבלת הגובה בענינה מפלה אותה, מפני שהגבלה זו לא חלה במידה שווה על כל תוכנית המתאר שמשתרעת על פני מפרץ אילת. אלא שהועדה המחוזית השיבה על כך, שאין בכל השטח הנ"ל אזור מלונאות שלא חלה עליו תב"ע. כך שבכל האזור הוגבל גובה הבנייה המותרת.

באותו דיון, הוסיפה הועדה המקומית לתכנון ולבניה-אילת, כי היא אומנם המליצה לאשר את התוכנית המפורטת שהגישה לה העותרת, אולם המלצה זו ניתנה בזמן שבו תמ"א 13 עדיין לא נכנסה לתוקף. בינתיים התוכנית התעכבה בדרך לועדה המחוזית, ועד שהיא הגיעה בסופו של דבר לדיון לפניה, חלו שינויים סטטוריים שכללו גם את תמ"א 13 שמבטלת את התוכנית המפורטת.

לאחר דחיית העתירה בבית המשפט לענינים מנהליים, עתרה העותרת לבית המשפט העליון. בדיון בבית המשפט העליון, נגעו שוב בנקודה שהעלתה העותרת לפיה, התוכנית המפורטת פוטרת אותה ממגבלת הבנייה לגובה. טענה זו הסתמכה על כך, שבתוכנית המפורטת לא חלה הגבלת גובה או התייחסות לכך. אולם לדעת בית המשפט, חוסר התייחסות זה נבע מהעובדה שהתוכנית המפורטת לא הוקדשה לענינים שקשורים לבנייה לגובה, אלא למעשה לקירוי. בנוסף, צויין בתוכנית שכל הוראות התב"ע יחולו על התוכנית המפורטת. כלומר, לרבות מגבלת גובה או כל הגבלה אחרת שמופיעה בתב"ע.

הסוגיה המרכזית שבה דן בית המשפט העליון היתה, האם ניתן בדרך כלשהי לפרש את לשון התמ"א ככזאת שמאפשרת בנייה לגובה שמוגבלת רק על פי היעוד הכללי של המבנה (נופש, בילוי וכו'), או שצריך בכל מקרה לדבוק בפרשנות הפשוטה שמחייבת להגביל את גובה הבנייה ל-4.5 מ' על פי התב"ע.

הכרעה בסוגיה זו דורשת מבית המשפט למצוא את האיזון בין האינטרס לשמור על הסביבה של מפרץ אילת, כפי שמעוגן בבירור בתמ"א 13, לבין האינטרס של העותרת וכמו כן של האנשים הפרטיים שיהנו מבנייה של קומות נוספות. צויין שיש להתחשב בכך שלא מדובר בהתפשטות לרוחב החוף ולבנייה על שטח חדש, אלא רק בפיתוח או הגבהה של מבנים שכבר קיימים, והם חלק משורה של בנינים קיימים. מצד שני, בנייה לגובה פוגעת בנוף של הסביבה מבחינה אסתטית, וכמו כן היא גוררת באופן טבעי יותר זיהום וצפיפות ופגיעה שהיא מעבר למראה החיצוני של חוף הים.

מהעיון והפרשנות של בית המשפט העליון לסעיפי תמ"א 13, עולה כי התוכנית נועדה לבלום ולמנוע מגמה של בנייה לאורך חופי אילת, על מנת להגן בעתיד על פגיעה נוספת באיכות הסביבה. העובדות הקיימות בשטח הן בעייתיות מבחינה זו, שהן כבר מנוגדות לרוח התמ"א, אך כבר אינן ניתנות לשינוי. החוף הצפוני של אילת חסום מכיוון העיר, על ידי "חומה" של בתי מלון שנבנו בעבר בניגוד למדיניות הסביבתית שמנחה את תמ"א 13 בהווה. במילים אחרות, התוכנית הזאת היא ריאקציה לעשורים של הזנחה סביבתית. והיא לא הוגנת, מהבחינה הזאת שהיא לא יכולה להיות רטרואקטיבית ושהיא מפלה בין המבנים הגבוהים שכבר עומדים על מאות מטרים על החוף לבין כאלה שמותרת להם רק קומה אחת.

אולם ההגיון של התמ"א מחייב לפגוע בבנייה בהווה, כדי להגן על הסביבה בעתיד ועל איכות החיים של התושבים, אזרחי המדינה והתיירים מפני פגיעה אנושה שבשלב המאוחר תהיה מנוגדת לכל האינטרסים מכל הצדדים האפשריים של המשוואה המשפטית הזאת.

בית המשפט העליון דחה את העתירה, וקבע שיש לפרש את תמ"א 13 כפי שפירשו אותה בערכאות הקודמות. כמו כן, הודה שהיות ולחלקים השונים במפרץ אילת יש תב"ע שונות והוראות שונות שנובעות מהבדלים בנתונים שלהם, גם אחרי תמ"א 13, הגבלת הבנייה אינה אחידה בכולם. אולם, אין לראות בכך אפליה, שכן תנאי השטח ושאר הנתונים הם שונים. יש מקום לשוני בכללים שהולמים את הסביבה ואת האינטרסים. מסתבר שהשטח של העותרת הוא בעייתי דווקא מפני שהוא נמצא באזור שרובו כבר מוסתר על ידי מבנים גבוהים.

 באופן אירוני, נוכחות של מבנים שחורגים מהתמ"א מגדילה ביחס הפוך את הגבלת הבנייה לגובה במעט השטח שעדיין פונה לים. בנייה עתידית עלולה לחסום את החלון האחרון. ולכן מוכרחים למנוע אותה גם בקומה שניה.